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医患纠纷:第三方“转正”

时间:2011-10-09 03:44:07  来源:金路教育网  作者:
 

截至20114月底,各地共成立了1139个医疗纠纷人民调解组织。医疗纠纷人民调解制度已覆盖30个省、283个设区的市和省直管区县,覆盖率达62.47%

 

 

上海浦东,高科西路551号,上电大厦。在这幢现代化写字楼里,一间1500平方米的敞亮大厅正在装修。

未来这里将挂两块牌子:一块大的,“上海市浦东新区医患纠纷人民调解委员会”;一块小的,“上海市浦东新区医患纠纷人民调解办公室”。后一块牌子是政府制式,白底黑字。

厉害就厉害在政府制式。“委”是群众组织,“办”有政府编制。“医调委”近三年在全国覆盖性开花,“医调办”是上海独有。

 “压力大呀!”浦东新区医调办副主任涂建设告诉《瞭望东方周刊》。“人民调解要成为化解医患纠纷的主渠道,要实现这一目标,医调委每年必须化解500起以上。”

按照上海市政府的说法,要将医患纠纷从医院导出,让人民调解成为主渠道之一。

“主渠道”该如何量化?目前,医患纠纷调解主流渠道四种:和解、法院判决、行政调解、人民调解。1/4是及格线。

从东方经验到中国特色

2008年起,医患纠纷进入由政府倡导的人民调解时代。山西、上海、江西、四川资阳,在这一年发文规范、强化已存在的人民调解。

在接下来的三年中,天津、浙江、福建等25个省专门印发文件在全域推进医疗纠纷人民调解,安徽、四川、陕西三省是由各市分别制订。

截至20114月底,各地共成立了1139个医疗纠纷人民调解组织。医疗纠纷人民调解制度已覆盖30个省、283个设区的市和省直管区县,覆盖率达62.47%

北京、天津、山西、内蒙古、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、海南、贵州、甘肃、新疆等16省份实现了全覆盖。

各地医疗纠纷人民调解组织共受理30907例医疗纠纷,成功调解25985例,成功率84.07%,满意率在95%以上。

医患纠纷人民调解被强力推进的大语境,是重调解、轻立案的国内、国际潮流。

调解本是中国两千多年小农经济条件下养成的民间纠纷解决机制,1980年中国调解与诉讼的比例为17:12008年已降至1:4。“诉讼爆炸”使得法官应接不暇,浦东“审判状元”一天判20个案子,这个速度甚至让司法信用受到质疑。诉讼解决的高成本、长周期、刚性化,在法律与道德并重的社会氛围中被重新思考,2002年以来,“调解”成为国家级词汇。

2010年中国特色法律体系基本建成,但这一年,尽量“不动用法典”成为主流。

20101月,司法部动员全国500多万基层司法行政工作人员、人民调解员广泛参与,用1年时间在全国组织开展人民调解专项攻坚活动。

20107月,卫生部强调各级医疗机构要积极配合医患纠纷人民调解工作,年底前尚未开展的地区将在平安医院考评中实行一票否决。

20113月,卫生部部长陈竺表示,两年内将把医患纠纷第三方调解机制推向全国。

医患纠纷的处理实乃世界范围的法律难题之一。美国自20世纪70年代中期以来,医患纠纷就逐渐步入了对“医疗过失”或“医疗疏忽”的法律诉讼时代,“防卫性医疗”策略大行其道,传统的医患关系受到严重冲击。

1997年起,美国借鉴“东方经验”,尝试用非诉讼的方式解决医患纠纷,称ADR(多元化纠纷解决机制)。目前,美国约85%左右的医疗纠纷都是通过调解解决的。德国、日本、中国台湾地区也在推广这种模式。而“出口”至美国的“东方经验”,又“返销”国内,人民调解被称为“中国特色的ADR”。

从搭机构到上规模

医调委的版图铺展得很快,但还不能说已成为医患纠纷调解的主渠道。2006年起,医调委开始在全国出现,由点及面,截至20114月,接受调解的纠纷例数在个位数的省(区)仍有5个:辽宁(9例)、吉林(7例)、广西(0例)、甘肃(7例)、青海(0例)。北京(9133例)、江苏(5224例)、浙江(3406例)、山西(2490例)、上海(1733例)、江西(1630例)等省份是较多的,但也没成为真正的主渠道。

截至2008年,我国有19712家医院,其中三级医院为1192家,二级及以下医院达18520家。据中华医院管理学会的调查,中国一家三级医疗机构,每年至少有上百件医疗纠纷,二级医院约20例左右,97.9%的医院曾经发生过“医闹”。

20068月,浦东新区加入上海市首批成立医调委的行列,当时只有3名调解员,一年调解纠纷50件左右,但在2010年浦东新区有案可查的医患纠纷就有3000多起,还有很多起未备案的。50:3000,即便在发展较成熟的浦东,医调委仍是一个瘦小的“第三方”。

对于人民调解、行政调解、司法调解的作用,由于各地实践不同,也有不同认知。上海市闸北区卫生局卫生监督所医疗事故处理办公室贾波的实证显示,行政调解仍是该区最重要的调解手段,占调解总数60%-70%,人民调解、司法调解分别占调解总数的15%-20%10%-15%

河南省社会科学院法学研究所赵新河的调查表明,“私了”是一些地区化解医患纠纷的主路径,行政调解基本处于闲置状态。

唯一无争议的是医调委的效度,调解成功率普遍分布在80%90%之间。

关键在于如何使医调委成为主渠道。

南京医科大学附属南京第一医院的孙忠河认为,我国的人民调解委员会实际上已经出现了一种分化现象,即完全依托于基层自治的民间调解组织和在司法行政部门直接指导下的人民调解委员会的分化,后者还有进一步增强的趋势。

浦东新区医调办、医调委的汇合即是这种增强趋势的一个例证。

医调办天然是第三方

823,上海召开全市医患纠纷人民调解工作推进大会。

824,新格局下的浦东新区医调办、医调委正式运转。

头件事是解决编制。浦东一直奉行“小 政府、大社会”的治理模式,加上南汇区在2009年并入浦东新区,编制更为紧张,在之前两个月的协调后,医调办获批11个名额,区政府对这项工作的重视可见一斑。

原医调委也获得了升格,享有15个准编制,虽不是公务员,也不是事业编,但是吃财政饭,人均年薪6万元以上,外加奖金。原先,调解员的人均月收入不到1500元。

“浦东新区医调委的调解员是全国最高待遇的。”涂建设说。他认为优厚待遇的调解员起码在制度上可减少因为“利诱”失去公正的可能性。

穷尽纠纷解决机制——和解、调解(人民、司法、行政)、仲裁、诉讼、信访—— 后四种都有一个第三方。找到一个经得起推敲的第三方正是一切实践孜孜以求的。

除了上述常规的第三方,还有非常规的尝试。比如在医院设立警务室,聘警察任综治副院长,公安任第三方;安徽省中医院和安徽省立新安医院干脆将纠纷“托出去管了”,与道成(北京)医院管理有限公司签订委托合作协议:一旦有医疗纠纷事件发生,受托方要在15分钟内赶到事发现场,保护委托方纠纷当事人及相关人员的安全;媒体甚至也被误用为第三方,它不是裁判,更不是法官,不拥有裁决权,拥有的只是话语权和质疑权,如果有情绪化的报道,还可能产生医务人员被妖魔化的副作用。

正路走不通的时候,私力救济的“创造力”便被无序发挥。“职业医闹”开始出现在医院的门口,一旦患者获得赔偿,“医闹族”就可以从赔偿金额中拿取40%60%不等的酬劳;有的医院则开始雇佣“黑保安”。当“职业医闹”遇上“黑保安”,越来越偏离正常轨道了。

经过轮番尝试,第三方的责任历史性地落到了医调委、医调办的身上。

医调办成立后,医调委从卫生局麾下被剥离出来,接受医调办的领导,挂在司法局的名下,从而撇清了与医院的“父子关系”。

浦东医调委主任汪子安对这个“屁股决定脑袋”的关系有着切身体验。

他在东方医院医疗纠纷处理办公室干了8年主任,20105月被借调到医调委,干了1年零3个月之后,医调办出现了。三次易帜,汪子安告诉《瞭望东方周刊》,在哪个岗位就替哪方说话,在医院里,会多找病患的生理原因;在卫生局名下,仍会考虑与医院的“血缘”关系;现在,属于真正的第三方了。

能否成为医患纠纷的终结者?

浦东过往6年的案例显示,性质较为接近的医疗纠纷即使处理方式不同,但赔偿金额相差不大,调解出现的比法院判决高的赔偿金额,基本是有确凿的证据证明医院出了医疗事故。

“这是调解中的一个魅力—— 弹性。”涂建设说,“顶多是在尺码上的自由裁量,不会发生性质上的偏向。”

根据上海新的调解程序,3万元以上标的的纠纷“可以”到医调委解决。深圳、宁波、南通、天津规定,2万元以上“必须”调解。

上海交通大学公共卫生学院副教授高建伟对上海市3个区(浦东新区、长宁区和闸北区)的30家医疗机构进行了调查,80%愿意通过调解协商解决,原因由大到小依次为:维稳需要、能切实化解矛盾、处理程序简单、节省时间、能维护医疗机构声誉。

医院没有对“被调解”的根本抵触。

“我们就是要给患者一个清楚,给医院一个明白,然后在清楚与明白的基础上,划分责任,达成协议。”涂建设说。

与保险公司的关系也是医调办要处理的重要关系之一。挂钩理赔医疗事故保险制度是上海的特色之一,但是实践并不理想。医院每年交300万元保费,保险公司只赔了200万元,医院觉得吃亏,买保险的医院在逐年下降。平安保险的一名分公司负责人告诉《瞭望东方周刊》,保险公司刨去运营成本,也在亏本,医疗事故保险不是一个创收险种。

“我们的设想是所有的医院都买医疗事故责任保险,将所有保险公司收取的保金集中起来,建立医疗纠纷赔偿基金,集中使用,设定规范性的标准。”浦东新区司法局副局长姚建国告诉《瞭望东方周刊》。缺乏理赔资金保障是人民调解的一个难题。

医调委的其他难题还有:调解员队伍的稳定与纳新;由于医调委调处的医患纠纷未经过医学会等专门机构作出医疗事故技术鉴定,卫生行政部门无法根据相关法律法规对医疗机构和事故责任人进行必要的行政处罚;人民调解协议书虽然可被确认为具有民事合同效力,但除具有债权内容的调解协议,公证机关依法赋予强制执行效力并真正具有强制执行效力,其他的人民调解协议都不具有强制执行效力等。

在实践和时间作答之前,医调委的大方向是明确的。来自卫生部的消息:2011年底,对尚未建立医疗纠纷人民调解制度的地方,将被通报,并取消在卫生系统内的评优资格。

 
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